犀利!坚持问题为导向,问题到底在哪里

分分中彩票手机版客户端 | 2019-03-24 20:10
  在今年的政府工作报告中,“改革”一词出现的频次为历年之最。报告提出,2019年要深化电力、油气等能源行业改革,自然垄断行业要根据不同行业特点实行网运分开,将竞争性业务全面推向市场,一时间引起两会期间代表委员和专家热议。

  “坚持问题为导向深化改革”,这是近年来能源改革的纲领。能源行业发展到今天“问题”到底在哪里?事实上,2018年以来,为纪念改革开放四十周年,不少专家专门就能源行业的改革做了回顾与总结时,普遍认同能源行业能有今天就是几十年坚持问题为导向不断改革的结果,但沧海桑田今非昔比,笔者认为,在今天面对进一步深化改革之时,那些要么对目前存在的实质性问题要么避而不谈,要么认为改革还应沿用以往模式的“改革观”是不妥当的。

  以天然气行业改革为例,有专家不支持管道独立,认为这是“重切蛋糕”,而应由现有的国企“做大做好蛋糕”。有专家反对放开LNG接收站建设,认为这是恶性竞争。天然气是公认化石能源中最清洁的能源,在当前治理环境污染、减煤控油国策的大背景下,注定其将成为最现实可行的主体能源。改革需要有的放矢开展制度创新,天降大任于斯也,天然气行业不立志改革难当大任。

  (文丨郭宗华 )

  历史与现实的不同,决定了深化改革的难度

  回顾四十年来的改革历程,笔者认为其是相对计划经济的改革,是向旧的经济体制开刀,四十年前人心所向目标一致。而今天的改革是相对四十年来形成的体制机制的改革,等同于向自身开刀,没有壮士断腕的勇气谈何容易;四十年前穷则思变,一张白纸好作画。四十年后利益篱笆已筑就,说是改革进入了深水区,实则各享一池温泉难自弃。这就是今天我们面临的改革难度之一,称之为缺乏改革的动力;四十年改革初期,垄断掣肘并不突出,四十年后举国体制一手做大的油企垄断了上、中游,也助长了油企在供应策略及价格调整方面的随意性,导致放开上游的政策无南昌麻将实质性意义。这是改革难度之二,称之为打破垄断之难;四十年来基本上是相对合理的政府管制价,如今市场化改革带来的高价使消费者难以承受。这是改革难度之三,称之为经济性使天然气推广难。

  以上三点,笔者认为这都是发展中的“硬伤”,而其中“软伤”更令人担忧。人们常说“思想是变革的先声,是行动的先导”,回顾四十年前,在两个“凡是”的氛围下,有人提出了“实践是检验真理的唯一标准”这一成功推动改革、具有划时代意义的政论观点。而四十年后的今天,能源改革几乎没有什么舆论导向,当年蜕意进取的精神、恢廓大度的胸襟、不入虎穴焉得虎子的胆识似乎已“销声匿迹”。

  重点思考近10年来的改革,虽然油气行业围绕改革也坚持不懈做了若干件事情,如新疆6个区块、页岩气区块的拍卖及国家管道公司的筹划等,但并无实质性的系统性的变革。反而在体制机制改革未见成效,市场化条件不具备的情况下,我们却以“迅雷不及掩耳之势”推进了天然气价格市场化改革,成为目前天然气大规模利用的最大障碍。

  价格市场化改革有待商榷

  美国天然气市场化过程或可引之为鉴。该国1859年钻成世界第一口商业气井,1891年建成第一条长输管道,直到1938年之前由垄断企业自行定价。1938年《天然气法案》出台从此进行价格管制期,1978年逐步解除管制,直到1989年取消所有天然气井口价格管制,长达几十年甚至半个世纪的管制期为市场化做足了功课。美国与中国国土面积相当,美国约有天然气开采公司6400余家,而我国只有3家。美国有长输干管线60余万公里,我国只有7万公里。美国的支线管道更是我国的60倍,长达380公里。美国从任一气源点可输送到任一用气点,而我国油企之间的管道尚不能做到互连互通。美国每天挂牌上市的公司约有200余家,而我们只有寥寥数家。美国人口是我国的四分之一,经济总量是我国的2倍,年用气量是我国的近四倍。

  市场化是一个循序渐进的漫长过程,操之过急可能适得其反。交易中心前年冬天在陕蒙两省挂牌交易,目标是为解决冬季德州扑克牌调峰,结果带来的是医院面临断气、学生上课挨冻、天然气公交停运的后果,之后更没有料到环保政策的调整。天然气的冬季调峰从前冬去春的严重气荒到去冬今春的波澜不惊,除过“有所准备”外,更主要的原因是现在可以“宜煤则煤”了。笔者认为清洁供热理念的突然改观是天然气终端市场对价格市场化改革行为客观公正的回应。

  “绿色中国,人人幸福”是我国发展的伟大目标,价格市场化不是目标而是手段,任何政策的出台必须有利于清洁能源的利用,有利于落实这个大目标。那些认为资源稀缺就应该优化配置给出高价者的观点不妥,清洁能源是社会公共产品,而非私人产品,公共产品是保障人民安居乐业的基本生活用品和社会发展的基本生产资料。使用非清洁能源的不良后果不仅是使用者个体承担,而是全社会承担,或者说国家承担。清洁能源的利用要看社会整体效益和国家长远效益,市场未发育健全前,政府监管价格不是倒退。

  气荒是由冬季供热造成,北京冬季用气量平均是夏季的5倍,西安是7倍之多。清洁供热在北方城市正逐步推广,这是一个十分可观、又可怕的用气市场。城市居民对供热价格十分敏感,价格政策也是对新兴的清洁能源市场的培育和保护。笔者认为需要适度低廉的价格,一步步刺激天然气消费市场,放水养鱼,水多鱼大。

  天然气价格应采取“房屋政策”

  总结起来,笔者认为我国目前在环境、经济、能源方面存在的问题是,环境形势严峻,经济下行压力增大;高度的上游垄断,巨大的供需缺口;农村居民经济承受力差,冬天取暖不敢开壁挂炉;工业用户普遍不景气,燃料成本使产品缺乏国际竞争力。

  基于上述情况,笔者认为我国天然气价格应由国家严格管控,价格政策应采取“房屋政策”,即“上有天花板,四周有墙壁”。设定“天花板”价格为的是防止涨幅过大,目的是鼓励消费者多使用清洁能源。“四周围堵”只为在冬季高峰时保障居民生活用气,其它用户如工业用户,化工用户及发电用户一律挡在墙外,可称“有序中断”。我国工业、化工、发电用户一年用气约为1800亿立方米,若其中约有六斗地主小游戏分之一即300亿立方米参与冬季中断,可在目前现状下满足冬季调峰。我国实行的是社会主义市场经济,油企均属国有企业,油企有责任和义务保障国计民生品的供应,以及平抑市场物价。

  “需求响应法则”是美国联邦能源监管委员会(FERC)在电力系统强推的一种调峰手段,即用户在高峰时节中断用电贡献出日常用电量,这些电量客观上起到了调峰作用。这些用户中断生产时有一定的成本费用,如工人工资,银行利息,设备折旧等。这些成本需要电力公司弥补,并且应该获得高峰电价增收的一部分。也可在淡季时对中断用户较大幅度降低价格,因为他们起到了“消峰填谷”作用。

  笔者认为,我国北方地区因供热而引起的冬季调峰,仅靠加大基础设施的建设是不可能的,“需求响应法则”应该是解决冬季保供的唯一法则。我国现实的情况是冬季缺气,夏季富气。随着沿海LNG接收站的建设,这一现象可能加剧。峰谷合理安排,均衡发展于国于民于油企都有利。

  能源改革的核心是体制的改革

  能源改革的直接目的是扩大清洁能源消费量,提高天然气在三大能源中的占比,多年来能源主管部门为此费尽心机,但付出与效果不成比例,其原因是体制不顺,我们需要制度创新。借鉴国外经验,根据我国的实际情况,笔者建议重点推进以下几方面的体制改革:

  一、成立国家能源部、国家能源监管委员会及国家能源基金会。现行体制使能源主管部门对油企的约束力不强,因为无隶属关系。开放上游以及国家管道独立等改革措施也难免受制于油企。能源主管部门和国资两部门对油企交叉管理,一个要的是产量和保供,一个要的是利润和回报率。长期不能解决的风电光电上网难问题,原因也在于此。笔者认为美国能源部(DOE)和联邦能源监管委员会(FERC)这一权力模式值得借鉴。DOE是联邦政府的能源主管部门,主要负责制定、实施国家能源战略和政策。

  FERC虽是内设DOE的独立监管机构,但权利很大,FERC的决定由联邦法院审议,而非总统和国会审议。有鉴于此,笔者建议我国从体制上将管理和监管分开,且应斗地主游戏免费下载考虑双重管理的不便,成立大而统、管得住的国家能源部和国家能源监管委员会。能源部全面负责国家能源发展战略和政策,以及国家对能源发展的财政投入和管理,直管国有能源企业,负责省际管道;能源监管委员会负责监管上游和省际管道,省内管道各省自行监管。同时建议成立国家能源基金会,由国家财政部拨款,隶属于能源主管部门,全面负责清洁能源的开采、引进等长线项目投资,基金会实行资本化运作。

  二、剥离国有资产的气田、引进管道和LNG接收站。能源体制的改革当然要为市场化做准备,市场化的条件之一是参与主体多(即玩家多)。为市场化做准备必须注意到两个现实,一是在油企上游占绝对优势的现状下,向其他企业开放上游为时太晚。二是在条件不具备的情况下天然气行业又匆忙走上市场化之路。

  这两个现实迫使我们另辟蹊径,建议剥离大型气田并分割为若干小型气田,每一引进管道及每一LNG接收站也可称之为一个小型气田。每一气田、每一引进管道和每一接收站就是一主体单元,这些上游设施统统划归能源主管部门。划小有利于竞争,避免一损俱损、一家独大的局面,也有利于政策性亏损补贴的引进管道独立核算。在中国约有百十家或者两百家上游主体时再谈市场化。新的上游单元可由国家能源基金会注资(或称投资),加大气田开采、引进管道、LNG接收站、地下储气库的建设资金投入。近几年的气荒一定程度上暴露出油企开采和地下储气库投入不力,其原因是这些投入属于长线投资,油企在资本回报率方面考虑较多。两年前笔者在《中国能源报》发表过剥离气田和接收站的观点,当时有人认为这个方案是异想天开,可以说这个方案与国家管道独立方案是一百步与五十步的关系。管道独立不能从源头解决问题,上游中游联动、参与主体多才能从根本上为市场化奠定基础。

  三、实行各省自管能源,调动地方积极性。各省的能源开采及供应,建议由各省自行安排。一可以调动地方政府的积极性,二可以减少地方政府每年因冬季跑京要气难的抱怨。西气东输、川气南送是在上世纪末东南方向无资源情况下的决策,如今沿海LNG接收站遍地开花,反向输送即将实现,各省能源自立的条件已经基本成熟。省内的资源分布、管道建设及用户需求各省最清楚,资源匮乏者由国家统一调配。能源主管部门管理也相应轻松,否则上有“尾大不掉”的垄断油企,下有“众口难调”的地方,管的事情太多,负担也太重。

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